欧盟就是碳税和碳交易市场协同的典范。欧盟的政治架构决定了所有成员国在税收问题上都有一票否决权，所以在各国征收统一的碳税未能实现，各成员国根据自身经济发展状况和减排力度制定碳税。然而欧盟成功地在区域层面构建了欧盟碳排放权交易体系（EU ETS），使得独立的碳税机制与区域性的欧盟碳交易市场相互配合，有弹性地调节碳定价机制的约束力度。在过去的二十年里，随着EU ETS的发展，欧洲已成为碳定价政策的世界领导者。

碳交易市场的引领者：欧盟

(资料图片仅供参考)

在全球走向碳中和的进程中，欧盟一直是引领者。从对光伏、风能等可再生能源的鼓励，对汽车从燃油车到电动车转型的推动，对利用碳税和碳交易市场对碳排放进行定价、限制，都走在世界的最前端。

欧盟碳排放交易系统作为欧洲气候政策的基石，现如今在30个国家运行，纳入了电力、工业领域约11000个固定排放设施以及上述国家内的航空公司，覆盖整个欧盟45%的温室气体排放。2021年的全球碳定价收入约为840亿美元，欧盟就占了其中的41%。由于欧洲气候政策一直较为严格，EU ETS碳价格长期居于所有碳市场配额价格首位，2021年碳排放配额价格超过80欧元/吨，是2020年底的两倍多。同时，EU ETS也是全球交易最活跃的碳市场，2021年交易额达到7600亿欧元，比2020年实现的2890亿欧元增长了164%。

EU ETS在过去近20年给整个欧盟的碳减排进程带来深刻影响。随着EU ETS的引入和普及，欧洲的企业都进行了积极响应。截至2020年，欧盟77%的企业已启动减排措施，其中重排放企业的减排参与度高达82%。据欧委会报告，2013~2019年欧盟70%的碳拍卖收入，合计约321亿欧元都用于欧盟各国的再生能源、节能增效，绿色交通领域减排投资。其中实现碳中和的重要领域，节能增效与再生能源的投资规模分别为110亿和129亿欧元。从碳减排的实际效果来看，欧盟的碳市场更是起到重要作用。在1990~2021年的30年时间里，欧盟GDP增长60%的同时，碳市场覆盖行业的实际排放量基本上没有突破设定的排放总量限额。值得一提的是，在此期间欧盟碳市场对于覆盖行业碳排放的上限也收紧了至少20%。

欧盟碳交易发展的主要特点

欧盟碳市场的建设并非一蹴而就，而是经过四个阶段的迭代，才逐渐走向成熟和完善。欧盟碳交易市场自2005年建立，是全球第一个跨国碳交易体系。自2005年开始至2007年是第一阶段，作为试验阶段，只是浅尝辄止。历经了第二阶段2008~2012年的金融危机，以及第三阶段2013~2020年的几番波折，目前欧盟碳交易市场已运行至第四阶段。

从市场演进过程上看，欧盟碳交易市场主要呈现出四大特点：

第一是覆盖范围逐渐拓宽。其一，覆盖的国家越来越多，最初仅包括欧盟27个成员国，后来逐步加入挪威、冰岛、列支敦士登、克罗地亚等国，EU ETS几乎覆盖整个欧洲。其二，覆盖行业从最初仅包括电力、能源密集型工业，后续增加航空，并进一步扩大工业企业的控排范围，到各种各样工业生产过程，未来还可能将航运业纳入覆盖范围。其三，覆盖气体范围，最初只是覆盖二氧化碳一种温室气体，逐渐在第二、三阶段增加一氧化二氮、全氟化碳，工业过程中温室效应比较明显的气体都逐步被纳入了碳交易体系内。

第二是碳配额每年逐渐缩减。欧盟配额总量上限的设定在第三阶段以1.74%线性下降，并在第四阶段年均降速加码至2.2%，甚至未来随着欧盟的气候政策趋严从2023年起降速达到4.2%；如果按照严格情境下的碳配额收紧速度，预计到2030年碳市场的配额总量将只有10.7亿吨，相比较2005年的23亿吨实际排放量下降高达61%。

第三是分配机制更加合理，拍卖比例逐渐增加。就分配机制而言，在欧盟碳市场建立之初，为促使更多的企业参与到碳交易之中，使用“历史排放法”对免费配额进行分配。但这样历史排放量越高反而获得免费分配的配额越多，违反了“污染者付费”的原则。导致前两阶段大部分配额是免费发放，拍卖比例极低，仅占不足5%。因而，从第三阶段开始，使用“行业基准线法”分配免费配额。这种方法将整个行业中碳排放较少的领先企业作为核算基准，为行业减排树立了明确的标杆。碳排放强度高的企业依据行业减排领先企业的标准，将比原来更少地分配到免费配额，促使低效的设备要采取措施减少过多的排放。

拍卖比例的逐步增加是因为免费配额对企业的实际约束力有限，只有真金白银买到的碳交易权，才是对控排企业真正的约束。为提升高碳排企业的排放成本，EU ETS针对高排放行业设定了更高的拍卖比例。从第三阶段开始，免费配额的分配采用行业基准法，同时针对高排放行业的高拍卖比例，导致配额拍卖比例大幅提升。据欧委会估算，共有57%的总配额量在2013~2020年间推出拍卖，远高于前两阶段的5%~10%。

拍卖比例增加带来的减排效果是显著的。以电力行业为例，2013年之前，碳配额90%免费分配，欧盟碳市场整个燃料燃烧部门的碳排放量在13亿吨之上徘徊，而到了2020年该部门碳排放量已降至8.2亿吨。这是由于2013年开始，电力行业的碳配额100%以拍卖形式分配，企业的排放成本陡增。

未来拍卖比例仍有扩大趋势，并且向以拍卖为主逐渐过渡。拍卖部分又因行业不同而采取不同的拍卖比例，碳排放较高的电力行业已经实现100%拍卖，大部分工业的免费比例也从80%逐年减少，等到2030年将下降到30%，航空业配额免费比例也由82%逐年下降。

第四是监测、报告与核查制度，履约与惩罚机制逐步完善。没有严格的履约机制和对违反规则严厉的惩罚，就谈不上真正的约束。早在市场运行初期，欧盟对超额排放仅采取罚款的处理方式；从第二阶段开始，为提高违约成本，欧盟将每吨超排罚款金额由40欧元提升至100欧元，同时要求企业次年补缴上一年度超额排放量。要知道在第二阶段，欧盟碳交易市场价格区间仅在6~28欧元/吨，即使第三阶段最高价格也不过30欧元/吨，企业完全可以通过交易的方式在市场中获取配额。补缴制度和高额的违约罚款，彻底阻断了超排的可能性。

监测、报告与核查制度也在逐渐完善。就像资本市场中企业需要披露财务信息，由审计和监管机构进行核查，碳市场中也有相似机制，只是关注的对象从财务信息变为碳排放信息。欧盟委员会将早年的MRV执行指南升级为监测与报告法规（MRR）、认证与核查法规（AVR），确立了MRV政策法规管理体系；后续在法规基础上，明确对上报数据质量的管理要求和执行方法，进一步修改完善了监管体系。

用经济影响督促其他国家去碳

并非所有的经济体都像欧盟一样决意减排，主要经济体的碳定价政策的实施步伐也不统一。美国从国家层面尚未达成一致，整体相对比较宽松，但存在两个重要的区域性碳交易市场。加州是美国的先锋，拥有全球行业覆盖范围最广的碳交易市场，同时在很早就实施了碳税，对减排的重视程度几乎比肩欧洲。日本则比较特别，减排主要是征收碳税，高覆盖率但低税率，约束力度不足；东京和埼玉碳市场作为补充，但约束也并不严格。韩国尽管有实施数年的全国碳交易市场，也不断在扩大覆盖范围，但是免费配额的过高比例让效果打了折扣。

包括中国在内的发展中国家，碳中和的作为目前主要集中在供给端（用新能源替代碳基能源），而碳税和碳交易市场都非常初级，还有很长的路要走。比如目前我国的碳交易市场，在全国碳市场上线交易一周年之际，碳配额累计成交量只有1.94亿吨，累计成交额只有85亿元。根据碳配额总量45亿吨测算，我国碳市场交易换手率在4.3%左右，市场活跃度还有很大提升空间。同时，碳配额的价格在每吨40~60元区间波动，仍处于很低的水平。

气候变暖是一个全球性的问题，需要世界所有经济体的共同努力才有解决的可能。但处于不同经济发展阶段的国家出于自身发展利益考虑，愿意承担的责任大不相同。发达国家受到国际气候协议的约束，需要承担主要的减排责任，对碳排放的管制更严格，因而本国企业面对的碳价格更高；而发展中国家能够承担的责任相对较小，对碳排放的管制更宽松，因而本国企业面对的碳价格更低。这种国际碳价格的差距，势必导致减排行动的差异，进而影响全球减排效果。

为了促进全球减排进程步伐一致，欧盟在2022年推出首个碳边境调节机制（CBAM）。CBAM是欧盟的碳边境税，是针对部分进口商品的碳排放量所征收的税费。其设计初衷是为了欧盟境内和境外的生产过程中每吨二氧化碳所需支付的碳成本相同，通过碳边境税来调节碳排放在全球范围的分布，以鼓励减排，惩罚高排放国家。拟定的征收行业为水泥、电力、化肥、钢铁、铝、有机化学品和塑料，2023年至2026年为过渡期，2027年正式实施。

欧盟碳边境税的加速实施，不仅对其他发达国家产生引领作用，还将在全球范围内产生连锁反应。当前，G7（七国集团）国家有望签署相关气候协议，组成一个“气候俱乐部”，成员国共同制定目标，实行强制减排，内部成员互相免除与气候相关的关税，共同向不加入的外部成员征收关税。德国作为该协议的倡导者，积极推动G7取得集体进展，相较于美国和加拿大的踌躇不前，法国和意大利已基本确认参加，英国和日本也支持通过建设“绿色贸易壁垒”维护本国企业竞争力，推动可持续发展。

不过，碳边境税作为新型的贸易手段，必将对全球的贸易格局产生深远影响，对发展中国家的经济贸易发展产生冲击。碳边境税将会提升出口欧洲的关税成本，打击对欧出口金额较大或占比较高国家的相关高碳产业。2020年中国向欧盟出口CBAM覆盖范围内的产品总额为297亿美元，是涉及金额最大的国家，受到的冲击自然最大。其中，化学品和塑料是受CBAM影响最主要的两大类，2020年输欧贸易金额分别为120亿美元和121亿美元。此外，钢铁和铝2020年对欧出口41亿美元和14亿美元，也会一定程度受CBAM影响。此次欧盟碳边境税波及的不止中国，印度、俄罗斯、土耳其等发展中国家对欧出口也将会受到显著影响。

我们不妨以钢铁为例，看CBAM带来的碳成本增加。我国钢铁生产以长流程炼钢为主，此法平均吨钢二氧化碳排放量约2.1吨。如果按照当前欧盟1.3吨的配额免费分配标准及80欧元/吨（552元/吨）的碳价格计算，自2027年CBAM开始实施起，我国钢铁出口至欧盟将增加441元/吨的吨钢碳成本，等到2032年欧盟全面退出免费配额分配后，将进一步增加至1159元/吨。而我国长流程钢材目前平均利润仅338元/吨，可见CBAM带来的碳成本上升是巨大的。

发达国家主导的碳边境税及潜在的 “绿色贸易壁垒”，将会增加高碳产业的出口成本。其他发展中国家将会受到先进国家越来越重的碳边境税的影响，这会成为未来5~10年的重要经济议题。虽然碳边境税对各国的溢出效应差别很大，但可以明确的是：发展中国家将因碳边境税的实施遭受净损失，而严重依赖高碳产品出口的发展中国家经济将受到较大冲击。同时，由于碳边境税中相当一部分的成本将由发达国家消费者承担，对发达国家来说，此税又将是引起通胀的重要因素。

（刘劲系长江商学院教授，于艾琳系长江商学院研究员）

关键词： 碳边境税 气候变化