浙江德清“宅改”深度调研(上):一块宅基地,为何两本产权证?
从事了10年园林绿化工程的谢逊,2020年,被老家德清县茅蓬山的一处废弃矿坑所吸引,萌生了打造矿坑主题露营基地的想法。在投入1个多亿后,项目一期2023年开始正式运营。
德清县本地人庄艳,一直从事民宿培训工作。2021年,“莫干山民宿管家培训中心”挂牌成立后,她受邀担任负责人。截至目前,培训中心已开展培训班40余期,共计1500余人次,创造营业额约450万元。
“莫干山民宿管家培训中心”位于莫干山镇五四村
(资料图片)
德清县位于浙江省湖州市。由于区位优越,临近上海、杭州,靠着乡村旅游等产业的蓬勃发展,或休闲旅游,或投资创业,德清县既留住了像庄艳这样的本地人,还吸引了大批外地人。
这些产业不少要落地农村,它们的土地供应问题怎么解决?我国实行城乡二元土地制度,农村土地为集体所有,其在吸引投资、发展产业等方面存在制度掣肘,因此农村土地制度改革也适时提上议事日程。
十八大以来,第一波“土改”,从2015年开始,经全国人大授权,33个县(市、区)试点“三块地”(农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度改革)改革。原定三年,经过两次延期,最终于2019年结束。第二波“土改”,从2020年开始,中央深改委审议通过《深化农村宅基地制度改革试点方案》,104个县(市、区)和3个地级市启动新一轮农村宅基地制度改革试点。
德清县是这两轮“土改”的亲历者。这8年,“停不下来”是德清土改的总基调。之所以如此,在于德清县政府借力改革试点,通过盘活闲置资源等举措满足市场需要的主动作为。
“宅改”背后的重要驱动力
今年2月,中央发布新世纪以来第20个指导“三农”工作的中央一号文件。关于农村宅基地制度改革(“宅改”),文件要求“稳慎推进农村宅基地制度改革试点,切实摸清底数,加快房地一体宅基地确权登记颁证,加强规范管理,妥善化解历史遗留问题,探索宅基地‘三权分置’有效实现形式。”
新时期的“宅改”,以“三权分置”为逻辑起点。该制度创新始于2015年,在第一轮“土改”之际,位于浙江省的义乌市,率先提出农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的制度设计。
然而,早在15年前,德清县就面临盘活闲置宅基地和农房使用权的现实挑战。
由于务农收入低,农村年轻人大多选择外出打工,莫干山镇劳岭村一度成为“空心村”。2007年,来自南非的高天成(中文名)在莫干山旅游,撞见劳岭村,萌生开办民宿的想法。后来,他以每栋每年8000元左右的价格,租下8栋废弃农房,开办了国内首家“洋家乐”——“裸心乡”。然而,由于相关政策不明朗,“洋家乐”在开办之初就引来争议。
莫干山镇劳岭村风貌。新华社图
德清县农业农村局党委副书记、副局长王海强对第一财经记者表示,当时,有两种不同声音。一种认为,宅基地只能由集体成员享有,长期租赁就是变相买卖,应当禁止;另一种认为,农房闲置也是一种资源浪费,只要农户、企业愿意,政府大可不必干涉。最终县政府达成共识,“变”比“不变”强,创新比固守好。
王海强称,以当今视角来回望,其实15年前德清县就已经在推动“宅改”。面对市场自然发育的新事物,县政府顺势而为,保护了创新。从此,全县民宿业一发而不可收拾。从2007年创办第一家民宿,至今已有将近900家精品民宿。
概括来说,德清县民宿业发展有三个显著的时间节点。一是2007年,进入萌芽期,国内首家“洋家乐”诞生;二是2013年,进入黄金发展期,涌现了一大批民宿品牌;三是2019年,进入品质提升期,一方面逐渐走向高端化,另一方面国企与民企合作,共同打造创客空间、管家培训等平台,向其它地方输出行业标准,引领国内民宿业发展。
2018年是“宅改”的关键节点。这一年,宅基地“三权分置”上升至国家层面。中央一号文件明确指出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。”
在改革试点县中,同年6月底,德清县出台全国首个基于“三权分置”的《德清县农村宅基地管理办法(试行)》,开启了一系列具有实质意义的改革。
比如,宅基地使用权与其地上房屋使用权一体,需一并抵押、出租、转让。比如,允许资格权人将依法取得的宅基地使用权通过出租、转让、合作等方式流转给其他组织和个人,用于兴办农村新产业、新业态。
再比如,经登记的宅基地使用权和房屋使用权可以抵押、出租和再转让,但期限不得超过使用权到期年限。
还有,资格权人将宅基地使用权抵押的,年限按30年设定;将宅基地使用权出租的,其出租年限最高不超过20年;将宅基地使用权转让的,转让年限不得低于5年,最高年限不超过30年。
在“宅改”的推动下,流转的除了农户闲置宅基地和农房,还有各类资产的“宅基地+”。2017年,第三代“洋家乐”——“裸心堡”的创办,就是一种“宅基地+”实践。项目通过“点状供地”方式提供12亩新增建设用地,其余多数建筑是利用宅基地和租赁农房改造而成,项目内的200多亩山林是从村民手中流转过来,比单纯整块批地节约了很多用地指标。
王海强称,作为试点县,德清县一直在稳慎推进“宅改”。自2015年至今,全县的“宅改”,可以说是基于内在需求所驱动的“我要改”,如何为产业发展扫清制度障碍,是改革的重要驱动力。
红本本在手,吃上“定心丸”
“塔莎杜朵”精品民宿业主周云云,是全国第一个“宅改”红利的尝鲜者。
看到民宿业的机会,2017年,她返回劳岭村,通过项目盘活了两宗宅基地及农房,一宗为自有,另一宗为租用本村农户,项目总投资450万元。2018年6月底,农户代表周玲玲在拿到宅基地资格权登记卡后,将自有宅基地和农房的20年使用权转让给周云云,周云云也领到了不动产权证。这是全国首份宅基地“三权分置”不动产权登记证。
让农户、投资方放心的红本本
为“双使用权”发证是宅基地与农房一体后的主要创新成果,即农户、公司各有一本不动产权证。红本本在手,不论是农户,还是投资方,都像吃上“定心丸”一样感到踏实。
德清县农业农村局局长陈杨名对第一财经记者表示,首先,来自官方的背书,既让农户放心,不用担心失去宅基地资格权和房屋所有权,也让投资方敢放心大胆长期投资。其次,根据试行办法,宅基地和农房的20年使用权也让“塔莎杜朵”民宿项目,从德清县农业银行获得100万元授信。
与之同样有安全感的,还有德清本地人倪小兵。倪的官方身份是德清五四文化旅游实业有限公司(简称“五四文旅”)法定代表人。五四文旅投资兴建了前述民宿管家培训中心。在“宅改”的推动下,2020年,五四文旅向农户代表陆玉芳承租该宗宅基地和农房,双方约定出租宅基地和农房使用权20年,每年租金4万元,合计80万元,一次性付清款项。协议到期后,陆玉芳无偿收回宅基地和农房使用权。随后,五四文旅投入将近300万元,用于改造农房和周边设施。
倪小兵称,两本证的区别在于,农户那本没有使用期限,公司这本显示“使用权至2040年2月29日止”。这意味着,我们这20年的使用权,受到法律保护。20年后,宅基地和农房使用权完璧归赵。
左为农户的不动产权证,右为五四文旅公司的不动产权证
关于宅基地和农房使用权的租金,他提到,德清县的民宿资源,吸引着全国乃至全球的投资者,经过不断博弈,投资方与农户的价格预期基本趋同。只是,合作模式会有不同考虑。长租模式,在初期较为流行,双方约定租金、租期,投资方一次性支付农户。托管、入股是随后引入的两种模式,前者农户将农房托管给民宿公司,约定托管时间,及托管收益占该房屋营收的比例;后者是农户将租期内的租金入股,变成股东,与民宿公司约定房屋每年营收的分红比例,形成利益共同体。
长租与托管、入股,各有千秋。倪小兵表示,对农户来说,长租会带来稳定收益,市场风险由经营公司承担,但也容易错失民宿业快速发展带来租金上涨的机会成本。托管、入股,虽然能够分享发展红利,但也要承担市场风险。
通过盘活集体资产(杂乱的农贸市场、两间农房),木芽乡村青年创客空间也顺势而生,成为国内第一个乡村民宿创业园。
从德清县民宿业发展阶段来看,“塔莎杜朵”是第二阶段代表,且赶上了“宅改”关键节点;培训中心与创客空间则是第三阶段代表,前者培训高素质的名宿管家,后者打造民宿产业链上下游小微企业的创业孵化园。在2022年,6月“民宿管家”成为人社部公示的新职业之一,8月该职业的国家职业技能标准开始制定和编写,10月德清县实施全国首个乡村民宿服务等级认证。
总体来看,“宅改”创新,借助农村闲置资源的盘活,培育了农村新产业、新业态。目前,德清县已制订“双使用权”登记颁证办事指南,并在民宿业中推广“双使用权”登记发证。
2022年,德清县在浙江省内率先制订“百村万幢(套)农房盘活利用工程”三年行动计划(2022-2024年)。今年将继续深入推进该工程,在去年完成5293宗的基础上,计划再完成3000宗。
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