世界滚动:社论:地方债定价换锚, 政府治理评价体系趋向多元化
新桃换旧符,地方债开启一条崭新的发行之路。
11月15日,广东省成功发行103亿元再融资债券,其中3年期一般债69亿元,5年期专项债34亿元,票面利率分别为2.46%和2.71%。这次广东省地方债发行最大亮点是,首次参考地方债收益率曲线定价,自然备受关注。
根据财政部定价指导,3年期再融资一般债投标区间下限为招标日前1至5个工作日(含第1和第5个工作日,下同)3年期地方政府债券收益率算术平均值下浮4%,且不低于招标日前1至5个工作日3年期国债收益率算术平均值;投标区间上限为上述3年期地方政府债券收益率算术平均值上浮10%;5年期融资专项债券投标区间下限为5年期地方债收益率前5个工作日算术平均值下浮5%,上限为上浮10%。
(资料图片仅供参考)
11月8日~14日的3年期、5年期地方债收益率算术平均值分别为2.44%和2.67%,若分别下浮4%、5%,那么参照地方债收益率曲线发行的地方债,最低发行利率为2.35%、2.54%,前者已低于同期国债收益率(2.36%)。发行结果显示,这两只债券的利率,分别比同期国债基准利率高10BP和18BP。
随着地方债成为中国债市第一大券种,财政部于2020年11月公布《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》,明确鼓励具备条件的地区参考地方债收益率曲线合理设定投标区间,促进地方债发行利率反映地区差异和项目差异。今年3月财政部发布了“财政部-中国地方政府债券收益率曲线”。
地方债发行定价换锚,是债市市场化定价机制的又一次改革。
其最突出的意义是,中国政府信用由财政单一制向财政多元制的一次大踏步跨越。分税制以来,由于中央地方在财政预算收支体系上不够清晰,尤其是一般和专项转移支付等的存在,金融市场一般将地方政府负债看作中央政府或有债务。
为开正门堵偏门,前些年中央政府启动了为地方代发地方债的试点,随后对一些发达省份,中央允许地方政府自主发行地方债,但都是以国债收益率曲线为发行定价基准。
可见,地方债定价换锚是现代财政预算体制改革的其中一环,是地方政府作为市场独立信用身份的确立。各地政府基于自身独立的市场主体信用进行融资,意味着经济发达、财政丰盈、发展前景被看好的地方政府,将享受更低发行利率,从而推动地方政府在债市的充分竞争,激发区域经济竞争活力。当然,不论是中央还是地方,当务之急是不断完善国债和地方债收益率曲线,这就要求尽快出台政府会计制度,完善政府资产负债表,并研究推出地方政府破产法,唯有如此政府作为市场独立信用主体才是完整的、可约束的,具有可预期性,并对财政赤字货币化具有强约束。
与此同时,地方债定价换锚将意味着政府治理评价体系的多元化、市场化和法治化。地方债收益率曲线是市场对地方政府信用的评价。一直以来,地方政府的治理体系和绩效评估,经济社会的参与度和参与渠道相对有限。地方债换锚后,将意味着人们可以通过在债市买多卖空不同地方的地方债,来对不同地方治理表态。市场通过投资为不同地方政府赋值不同的利率,向各地政府传递治理信号,激励其改进,进而形成正和博弈场景。
此外,地方债定价换锚,将丰富中国债市的交易品种,为投资者提供不同信用等级的政府债券品种,有助于完善中国债市,促进直接融资市场的健康发展。
地方债定价换锚,将开启新一轮现代财政预算收支体系改革,及现代国家治理体系建设;同时,若地方政府市场信用的独立,能基于政府会计制度的规范,政府资产负债表的完善,及政府破产法的约束等,更为深远的意义是将政府治理转变成地方债风险资产定价,搭建多元化的政府治理评价体系。