林伯强:欧盟碳边境调节税如何影响中国高碳行业丨能源思考|天天观热点

欧盟碳边境调节机制法案(CBAM)于5月17日起正式生效。欧盟决心通过CBAM减少碳泄漏风险,并提高欧盟本土高碳产业的竞争力。该机制旨在解决欧盟碳泄漏风险不断升高的问题,避免高碳排放但受监管水平较低的外国生产商抢占欧盟市场,同时防止欧盟本土生产商将生产转移到监管水平更低的国外市场。预计后续其他发达国家会跟进。

CBAM政策在覆盖行业、排放核算、价格机制、实施时间四个方面值得关注


(资料图片)

第一,欧盟CBAM的覆盖行业为钢铁、水泥、铝、化肥、电力、氢,以及特定条件下的相关下游产品(如钢铁制成品螺钉和螺栓等)。在过渡期内,欧盟也会考虑纳入其他有碳泄漏风险的产品(如塑料制品等)。

第二,CBAM只核算产品的直接排放,即在生产过程中直接产生的二氧化碳排放,未来可能纳入间接排放(如生产过程中使用电力导致的间接排放)。

第三,CBAM计划于2023年10月开始实施。具体时间线上,2023年至2025年为过渡期,在此期间只需进行排放申报,不收取费用,2026年起全面征收相关费用。

第四,欧盟将为CBAM进口商品专门设立碳配额市场,该配额市场的价格将会与欧盟碳市场挂钩。

在短期内,即2026年之前的过渡期内,欧盟CBAM对我国的贸易影响有限。欧盟CBAM在初期仅纳入钢铁、铝、水泥、化肥等行业,而我国出口欧盟产品以钢铁和铝产品为主,对欧盟出口化肥、水泥、氢气总量较小。依据欧盟CBAM文件中覆盖产品的相应税则号进行查询,估计2022年我国对欧盟出口的钢铁产品总额约为150亿欧元,铝产品总额为45亿欧元,而化肥、水泥、氢气三类产品总额仅为3亿欧元左右。总结来说,欧盟CBAM前期覆盖的初级产品并非我国对欧盟出口的主力产品。因此,短期来看,欧盟CBAM对我国高碳行业的影响有限。

中长期来看,由于能源消费主要集中在工业,能源结构低碳转型需要比较长的时间,我国制造业的高碳排放趋势还将持续,欧盟CBAM将显著增加我国高碳行业的出口成本。在过渡期结束后(即2026年以后),欧盟有可能扩大CBAM的征收范围,将塑料、有机化学品和有色金属等行业纳入监管范围。同时,CBAM可能会将间接排放纳入征税范围,这对于电解铝等能耗高的行业,其碳成本可能大幅增加。

此外,长期来看,CBAM在全球的实施可能会加快绿色贸易壁垒的兴起,发达国家可能进一步尝试出台类似的绿色贸易壁垒政策,限制我国等新兴经济体的发展。除了欧盟,美国、英国和加拿大等国家也开始跟进,如探索碳关税等政策,以保护本国高碳产业的竞争力,比如美国的制造业回归显然需要政策保护。由于我国制造业核心竞争力来自于全产业链竞争力,高耗能行业是我国竞争力的重要一环,碳边境调节税的潜在影响不容忽视。

鉴于碳边境调节税对中国制造业竞争力的重要影响,我国需要提前布局应对。我们提出以下四方面建议:

第一,完善全国碳市场,扩大行业覆盖范围,利用完善的碳交易机制和显性碳价来推动高碳行业转型。欧盟CBAM会考虑进口产品所在国家的显性碳价,从而兼顾他国商品已经负担的碳排放成本。目前,我国碳市场仅覆盖了电力行业,尚未将钢铁、有色金属、石化等高耗能行业纳入其中。为了提升显性碳价的可信度,应该尽快将碳市场的覆盖范围扩大至欧盟CBAM所覆盖的行业,并利用显性碳价机制来引导这些行业转型。此举可以降低我国出口商面临的欧盟碳关税成本,减轻欧盟CBAM的不利影响。

第二,加强排放数据监测,建立全面的排放核算体系。目前我国高碳行业的碳排放统计体系尚不完善,基于排放因子的核算方法偏误相对较大。因此,亟须建立完善的碳监测与核算体系,提供高质量的碳排放数据。建议对各高碳行业的二氧化碳排放量开展实时、全面的监测评估。具体来说,应该加快国内排放监测体系建设,以全国碳市场为主要框架,通过对企业的实时排放监测,形成可追溯的实时碳排放数据,同时引入碳排放数据的外部核查机构,提升与保障数据的准确性和及时性。此外,如存在企业篡改数据、故意造假的行为,应该依法对其从严处理。从现实情况来看,目前将所有相关高碳企业纳入排放监测体系可能存在困难,建议前期可以通过企业试点的方式,先摸清CBAM覆盖行业的大致排放情况。例如,选择部分具有代表性的钢铁企业、铝企业开展碳排放试点监测。

第三,从长远来看,欧盟CBAM将可能包括各类产品的间接排放,其中主要涉及电力生产中产生的碳排放。因此,鼓励高耗能行业,如电解铝行业,积极采用绿色电力能够有效减少间接排放带来的碳成本。

目前企业采购绿色电力面临两个主要问题。首先,绿色电力的溢价较高,且绿色电力市场缺乏长期购电协议。这一成本问题导致企业购买绿色电力的意愿减弱。为解决这一问题,需要建立长期稳定的绿色电力购买机制,以降低企业采购绿色电力的成本。

其次,绿色电力需求主要集中在东部沿海发达地区,而供给主要集中在西部地区。这使得企业对于跨省、跨区绿色电力的交易需求非常迫切。然而,由于电力市场改革进展较慢,省际绿色电力交易仍面临巨大挑战。就目前的现实情况而言,在短期内,企业自建分布式新能源电站,如屋顶光伏系统等,是相对可行的解决方案。这种方式具有建设难度小、经济性好等优势。然而,从长远的角度来看,仍需要加快电力市场改革进程,推动绿色电力的跨省交易。另外,为了实现可持续发展,还需要提前规划高耗能产业的地理布局,将高耗能产业转移到中西部地区的大型清洁能源基地。

第四,在面对欧盟CBAM时,高碳企业需要考虑以下三个关键问题

首先,企业应该努力通过世界贸易组织来反映自身的正常利益诉求,合理利用贸易规则,对欧盟CBAM的不合理之处进行反映,积极争取合理权益。

其次,企业需要重新评估未来市场战略。在短期内,可以通过降低排放强度、开拓其他市场等多种方式规避CBAM的不利影响,中长期内应积极转型为绿色低碳产品。

再次,企业应尽早建立完善的产品级温室气体管理体系,包括产品碳足迹核查和供应链管理等,以满足CBAM对信息披露和报告的要求。由于欧盟CBAM与碳市场的具体规则较为复杂繁琐,温室气体核算与管理的方法也比较复杂,存在较高的技术门槛,因此,企业应进行相关人员、知识和技术储备,以便能够合理、从容地应对欧盟CBAM的挑战。

(作者系嘉庚创新实验室首席科学家、厦门大学中国能源政策研究院院长)

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